“SPORAZUM NE OTKLJUČAVA PUT U EU NI SRBIJI NI KOSOVU” Kurtijev savetnik koji je dobro poznat Srbima objavio svoj dokument o ZSO

Britanac je bio i viši pravni savetnik u bečkom procesu pregovora koji su predvodile UN tokom 2006-2007. Veler je takođe, kako su preneli mediji, doprineo izradi kosovskog Ustava, kao i izradi Zakona o zaštiti manjina na Kosovu i Statuta Konsultativnog veća zajednica. Autor je i knjige “Sporno državljanstvo: međunarodna administracija borbe za nezavisnost Kosova.“

U autorskom tekstu za Kohu on piše:

U članu 7, odnosno u celom Osnovnom sporazumu, ni jednom rečju se ne spominje pojam Zajednica/Zajednica opština sa srpskom većinom. Ovaj koncept je sada modifikovan nečim što zvuči kao skromna referenca na „samoupravljanje“ za srpsku zajednicu na Kosovu. U konačnoj verziji člana 7, termin “samoupravljanje” zamenio je reč “samouprava” koja se nalazila u prvoj verziji predloga Osnovnog sporazuma, čime se podvlače skromnije funkcije koje su predviđene.

“Dogovor o implementaciji ključan”

Sledećeg vikenda, pod velikim pritiskom, nastavljaju se pregovori za normalizaciju odnosa Kosova i Srbije. Krajem februara strane su već prihvatile Preambulu i 11 članova Osnovnog sporazuma, kao konačan tekst o kome se više neće pregovarati. Međutim, sledeći korak ostaje ključan: postizanje sporazuma o implementacionim odredbama članova u Aneksu, koji će se smatrati sastavnim delom ovog instrumenta. Osnovni ugovor će biti završen i spreman za formalno potpisivanje tek kada ovaj zadatak bude ispunjen.

Sada je opšte poznato da će ovaj sporazum predstavljati samo jedan korak na “putu” ka punoj normalizaciji. Ovo još uvek ne znači uzajamno priznanje obe države. Ali to će se pojasniti time da će se Srbija i Kosovo uzajamno odnositi jedno prema drugom u skladu sa međunarodnim pravom, uključujući princip suverene ravnopravnosti država, zabranu pretnji i upotrebe nasilja, kao i obavezu da se svi sporovi rešavaju mirnim putem.

Štaviše, prihvatanje sporazuma bi verovatno otvorilo članstvo Kosovu u Savet Evrope. S druge strane, navodi se da je Nemačka zatražila od ostalih država članica Saveta Evrope da odlože članstvo ili ga uopšte ne dozvole, ukoliko bi se Kosovo pokazalo kao prepreka za postizanje Osnovnog sporazuma u konačnom obliku.

Prema Osnovnom sporazumu, Srbija bi bila prinuđena da prestane da se protivi učešću Kosova u bilo kojoj međunarodnoj organizaciji. Naime, dan nakon što je objavljeno da je tekst Osnovnog sporazuma konačan, predsednik Vučić je izjavio da tu obavezu nikada neće ispuniti. Ovo evidentno nepoštovanje ključne obaveze nakon što je dogovoreno, ojačaće argument Kosova da garancije za primenu treba da važe za obe strane, a ne samo da odražavaju učinak Kosova. Srbija takođe mora da se drži odgovornom, u proverljivom obliku, za datu reč. Naravno, čak i kada bi Srbija sa entuzijazmom podržavala članstvo Kosova u UN, samo to ne bi uklonilo prepreke za pristupanje, kada se uzme u obzir pristup Ruske Federacije.

“Bez ključa za članstvo u EU”

Štaviše, sporazum ne bi u potpunosti otključao put ka članstvu u EU ni Srbiji ni Kosovu. Srbija ne može da postane članica, sve dok Kosovo drži u Ustavu i za svoju politiku polaže pravo na drugu državu, odnosno Kosovo. Sveobuhvatna normalizacija zahtevaće priznanje statusa Kosova.

Kosovo je sputano činjenicom da pet država članica EU i dalje odbija da ga prizna. Neki bi čak mogli da promene pristup, uzimajući u obzir Osnovni sporazum, pod uslovom da ga ratifikuju skupštine obe strane. Oni bi ratifikaciju mogli da vide kao više od formalne potvrde – barem kao da Srbija de fakto prihvata postojanja Kosova i to kroz Osnovni sporazum. Ali ako bi se dodao zahtev za ratifikaciju, to bi na kraju moglo rezultirati sporazumom koji nikada ne bi stupio na snagu. Štaviše, drugi – među onima koji nisu priznali Kosovo, mogli bi da insistiraju na tome da će priznati Kosovo tek kada se postigne konačni sveobuhvatni i pravno obavezujući sporazum o normalizaciji između Kosova i Srbije, uz formalno uzajamno priznanje.

“Lajčak podigao cilj”

Bez obzira na to kakva je neposredna korist od Okvirnog sporazuma za bilo koju stranu, EU i njene države članice, posebno Francuska, Nemačka i Italija, zajedno sa SAD su u velikoj meri pojačale pritisak na obe strane da zaključe Osnovni sporazum i da to urade sada. Miroslav Lajčak, specijalni predstavnik za dijalog o normalizaciji, sada je još više podigao cilj za sledeći sastanak koji će se održati krajem ove nedelje u Ohridu. On je sugerisao da bi se u ovom slučaju mogao postići dogovor o celom paketu.

Kao i do sada, kritično pitanje se tiče implementacije Prvog sporazuma o normalizaciji iz 2013. godine. Prvi sporazum je pokrenuo čitav niz dodatnih obaveza koje su tada strane dogovorile u procesu dijaloga koji predvodi EU. Ovaj sporazum je postao poznat jer je predviđao Asocijaciju/Zajednicu opština sa srpskom većinom.

Od tada, Beograd insistira na primeni Zajednice/Asocijacije. Naravno, ovo je samo jedna od obaveza koje su proizašle iz briselskog dijaloga. Uglavnom, Srbija je ta koja nije primenila neke od drugih sporazuma. Zapravo, Asocijacija/Zajednica nije čak ni jedini zadatak Prvog Briselskog sporazuma iz 2013. godine, jer su neke druge obaveze koje on sadrži ostavljene u stanje mirovanja. Uprkos tome, Srbija je uspela da osnaži pitanje Asocijacije/Zajednice, koje se često naziva “AKS“ sa posebnom simbolikom. Ako Kosovo ne sprovede ovu obavezu, kaže ona, normalizacija ne može napredovati.Čini se da su ovo gledište podržali posrednici EU, Nemačka, Francuska i Italija, kao i SAD.

U stvari, SAD su umanjile entuzijazam i pohvale za odluku Kosova da tako jasno i nedvosmisleno podrži 11 članova Okvirnog sporazuma na sastanku u Briselu prošlog meseca. Njen specijalni izaslanik i zamenik pomoćnika državnog sekretara, Gabrijel Eskobar, dospeo je na naslovne strane sledećeg dana kada su njegove primedbe, možda donekle nepravedno, protumačene da sugerišu da je primena onoga što je on nazvao Zajednicom opština sa srpskom većinom, „određeno naređenje“ međunarodne zajednice, ili bar SAD za Kosovo.

Osećaj ovako oštrog stava međunarodne zajednice pojačale su i glasine da će posrednici insistirati na tome da Kosovo prvo mora da uspostavi Asocijaciju/Zajednicu, bukvalno za nekoliko dana, čak i pre nego što na snagu stupe suštinske odredbe Osnovnog sporazuma. Štaviše, mehanizam za izradu statuta Asocijacije/Zajednice bi suštinski isključio Vladu Kosova iz procesa, prema šemi o kojoj se razgovaralo 2015. Međutim, posrednik je sada pojasnio da razgovori o primeni u ovom trenutku tek započinju i da se strane pozivaju da izraze svoja mišljenja o implementacionom aneksu. Kosovo bi moglo da ga podseti na ovu garanciju, izbegavajući osećaj da će početna sugestija posrednka biti osnova diskusija.

Za EU, njene članice i za SAD, pitanje Asocijacije/Zajednice je relativno jednostavno. Kosovo je izgleda prihvatilo ideju sporazuma iz 2013. godine. Beograd insistira na tome da se to sprovede. Koncept međuopštinske saradnje je koncept koji se rutinski primenjuje u drugim kontekstima u Evropi. Dakle, nema razloga zašto da Kosovo ne bi bilo prinuđeno da sprovede obavezu koju je ono prihvatilo.

Istina je da je međuopštinska saradnja rutinski instrument koji jača lokalnu samoupravu u Evropi. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, na koju se pozivaju sve strane i koja se smatra vodičem za sprovođenje Zajednice/Asocijacije, u članu 10 tačka 1, predviđa:

Lokalne vlasti imaće pravo da, tokom vršenja svojih ovlašćenja, sarađuju i, u okviru zakona, da stvaraju konzorcijume sa drugim lokalnim vlastima, radi obavljanja poslova od zajedničkog interesa.

Međutim, ovaj slučaj nije isto što i rutinska primena dobrih praksi u opštinskom upravljanju. Kao deo Ahtisarijevog sporazuma, nekoliko opština na Kosovu je zapravo stvoreno da bi se prilagodile lokalnoj srpskoj većini i da bi se njenim članovima obezbedila neka vrsta pravnog i političkog identiteta. Idući dalje od ovlašćenja koja su data svim opštinama na Kosovu, opštinama sa srpskom većinom dodeljena su skromnija samoupravna prava, dok su neke od njih dobile i naprednija ovlašćenja (uključujući Severnu Mitrovicu, Gračanicu i Štrpce u pitanjima zdravstva, Severnu Mitrovicu u visokom obrazovanju).

Kosovo nije bilo rado da nekim opštinama ponudi više ovlašćenja na osnovu etničkih razlika, jer bi se činilo da daje prednost jednoj opštini u odnosu na drugu. Ovo ne bi bilo u skladu sa obavezom doktrine jednakosti svih građana i svih zajednica na Kosovu. Pa ipak, ovaj ustupak je učinjen kao priznanje činjenice da je došlo do promene suvereniteta. Posebne garancije za srpsko stanovništvo mogle bi se opravdati činjenicom da je vrhovna vlast Srbije nad teritorijom zamenjena vlašću Kosova.

Međutim, Kosovo je dosledno odbijalo ideju dubljeg etničko-teritorijalnog sporazuma sa Srbijom. Ovaj koncept je temeljno diskreditovan još od Dejtonskog sporazuma o Bosni i Hercegovini. Stvaranje Republike Srpske kao etničkog srpskog entiteta blokiralo je i učinilo neuspešnim posleratni proces pomirenja u Bosni od usvajanja Sporazuma 1995. Umesto smanjenja etničke podele, dodela teritorije jednoj etničkoj grupi produbila je podele i držala Bosnu u konstantnom stanju države pred urušavanje.

Dakle, Kosovo je uspešno ubedilo međunarodnu zajednicu da izbegne stvaranje srpskog entiteta unutar Kosova kao trećeg nivoa vlasti na osnovu teritorije tokom izuzetno teškog procesa u Rambujeu. Slično tome, međunarodni posrednici UN-a na čelu sa predsednikom Martijem Ahtisarijem napustili su ovaj koncept. Umesto stvaranja teritorijalnih jedinica u kojima dominantna grupa može da ostvaruje svoja prava, mudro je izabrala neteritorijalni i nediskriminatorski pristup, iako su neki od ustupaka napravljeni u vidu proširenih ovlašćenja za opštine koje su stvorene ili potvrđene kao pretežno srpske većina.

Ovaj pristup minimiziranja teritorijalnih ustupaka štiti i čuva pripadnike svih nedominantnih grupa na Kosovu, i to ne samo onih u pojedinim opštinama, već gde god da žive, a ne samo pripadnike posebne, privilegovane nedominantne grupe koje žive na određenoj teritoriji. Sredstva za postizanje ove zaštite su napredan i veoma detaljan sistem ljudskih i manjinskih prava. Ovaj pristup je već više od deceniju i po uspešno apsorbovao potencijalno osetljive odnose većine i manjina na Kosovu.

Srbija, pak, i dalje insistira na teritorijalnom pristupu. Sa stanovišta Kosova, stvaranje Asocijacije/Zajednice je takođe pokušaj da se ukine pravni subjektivitet Kosova kao multietničke države svih njenih građana, bez razlika i nepovoljne diskriminacije.

Stvaranje teritorijalne jedinice na severu, a možda čak i povezivanje sa titularnim teritorijalnim jedinicama u drugim zemljama, nije u potpunosti davanje prava manjinskim zajednicama. Ovo ne jača integraciju zajednica, niti im nudi jednake mogućnosti ili čak glas u državi Kosovo uopšte. Ne stvara poverenje i zajedničke veze, kao ni odnose i međuzavisnost krunisanu zajedničkim standardom zaštite svih na celom Kosovu.

U stvari, za mnoge na Kosovu, teritorijalni pristup izgleda kao produžetak velikosrpske politike, koja je zatražila teritorijalnu kompenzaciju za gubitak kontrole nad čitavom bivšom Jugoslavijom pre raspada SFRJ 1991. Poznate su razorne posledice ove politike po milione nesrba.

Dakle, spor oko Asocijacije/Zajednice nema veze sa zaštitom srpske etničke zajednice. Kosovo ni na koji način nije oklevalo da razmotri dalje korake koji bi se mogli preduzeti na jačanju ljudskih i manjinskih prava. Težište ovog spora odnosi se na nastojanje da se kontrola teritorije iz Beograda zadrži van granica Srbije i da se istovremeno razvodni stabilnost Kosova i njegove unutrašnje jurisdikcije.